Graffiti, Barcelona
Seguramente aquello que confunda y aleje más a los ciudadanos europeos de las instituciones europeas es la existencia de un Parlamento Europeo (PE) que, siendo una cámara de representación supranacional, no tenga capacidad para legislar, tal y como sí ocurre en los parlamentos nacionales. A pesar de que dispone de amplios poderes presupuestarios, en el ámbito legislativo, el PE actúa únicamente como co-decisorio junto con el Consejo de Ministros, en la mayor parte de las políticas. Eso a pesar de su significativo grado de legitimidad, (no se articula como sistema electoral, sino que depende de los diferentes sistemas electorales de los Estados Miembros). Si bien es cierto, la continua aprobación de nuevos tratados, -como el Tratado de Reforma (2007)- ha dotado a la institución que preside Martin Schulz de más protagonismo mediante varios procesos que influyen en la toma de decisiones: el de consulta, el de cooperación, el dictamen de conformidad, y sobretodo el de co-decisión. Mediante este último proceso el PE tiene el poder de vetar algunas decisiones.
No parece suficiente que el PE cuente con la prerrogativa de ratificar la investidura de la Comisión y también a su presidente, para alejar un cierto halo de complejidad y poca transparencia entorno al sistema comunitario. Tampoco ayuda el hecho que aún eligiendo de forma directa a los eurodiputados que deben representarnos, éstos no tengan una capacidad legislativa completa. Entonces, ¿quién “corta el bacalao” en la Comunidad? Difícilmente se pueda encontrar una respuesta taxativa para un sistema tan interdependiente y que cuenta con tantas arenas políticas y tantos actores que influyen. Quizá se pueda destacar el gran papel que juega la Comisión, como compañero de baile del PE por antonomasia, en cuanto al proceso de co-decisión. Presidida por Jean-Claude Juncker, ocupa una posición central en el sistema institucional, está articulada en dos ejes (el Colegio de Comisarios y las Direcciones Generales) y ha contribuido en gran medida a la integración a base de formular propuestas, mediar entre intereses, generar consensos y velar por el respeto de los compromisos adquiridos.
Una Europa interdependiente institucionalmente
Algunos teóricos como Francesc Morata consideran que la Comisión “tiene el monopolio de la iniciativa legislativa”, aunque también comparte funciones del poder ejecutivo de la UE junto con el Consejo de Ministros y el Consejo Europeo. Como muestra evidente de la gran interdependencia del sistema comunitario, las proposiciones de reglamento o directivas emitidas por la Comisión deben ser aprobadas – con un beneplácito global- por los diferentes comités, grupos de trabajo, secretaría general y COREPER del Consejo de Ministros, y por el PE, en el ámbito de la co-decisón. Otro ejemplo de la superposición de instituciones que influyen en el proceso decisorio es que el presidente de la Comisión debe ser propuesto por el Consejo Europeo, y junto con el resto de comisarios (27, uno por cada EM) sometido a ratificación por el Parlamento Europeo.
Teniendo en cuenta que es el presidente de la Comisión quien elige a los comisarios, y que es el Consejo Europeo (CM) -que representa la implicación directa de los Estados Miembros en el proceso de decisión- quien elige a su presidente, no yerran aquellos que acusan a la Comisión de ostentar poco margen de maniobra, y por ende, que depende de la voluntad de acuerdo de las administraciones nacionales. Como se observa hasta el momento, parece que el sistema comunitario pretende implicar a todas sus instituciones haciéndolas partícipes del proceso político, convirtiéndolas en necesarias y/o accesorias. Lo vemos cuando analizamos el funcionamiento del Consejo de Ministros que únicamente puede actuar a partir de las proposiciones formuladas por la Comisión y acompañadas de los dictámenes del PE.
Del mismo modo que el PE puede despistar a los europeos por sus restricciones legislativas, el CM, presidido por Steve Vanackeren puede llegar igualmente a confundir ya que funciona de forma distinta a la de los consejos ministeriales nacionales. En este caso, está formado por representantes de los gobiernos de los EM a partir de un equilibrio creado por el voto ponderado, y se reúnen de forma sectorial. Su actividad queda un tato difusa ya que pretende desarrollar nuevas políticas fuera del sistema institucional comunitario, en base a la cooperación intergubernamental. Es una muestra del excesivo peso que todavía tienen los ejecutivos nacionales en la configuración de la UE. En ese sentido parece idóneo traer a colación el efecto negativo que supone la llamada “comitología” para la Comisión. Ésta se refiere a una excesiva forma de control de la Comisión por parte de los EM, cosa que genera un déficit democrático y de gestión.
El Consejo Europeo destascador del proceso de integración
Quizá el paradigma del intergubernamentalismo esté representado en la más ambigua de las «instituciones» europeas: el Consejo Europeo (CE). Al mando ahora Donald Tusk, pero bajo la atenta mirada de la presidencia permanente de Herman van Rompuy, constituye el actor más influyente y verdadero director de la UE. Paradójicamente no puede ser considerado una institución europea como tal ya que queda fuera del control comunitario. Su leitmotiv es alcanzar objetivos integracionistas a base de cooperación entre Estados Miembros. Ejerce de super ejecutivo o gran legislador pero su actividad queda libre de cualquier control democrático y del Tribunal de Justicia Europeo. Está formado por los jefes de estado y de gobierno de los EM y sus reuniones son de carácter restrictivo. Podría decirse que ante tal nivel de cooperación, de interdependencia, de arenas políticas y de multiplicidad de actores que influyen en el proceso político europeo, el CE supone “el desatascador” rápido y eficaz para conflictos, que ha conducido, tradicionalmente, el proceso de integración europea.
Un divorcio ideológico en Europa
El CE se encarga de temas constitucionales e institucionales (alumbrar los diferentes tratados), asuntos económicos (el SME, el Pacto de estabilidad y crecimiento, el Euro) y las relaciones exteriores (en las reuniones del G-8 está presente el presidente de la Comisión como representante de la CE). Es cuanto menos sintomático que la “institución europea” con más capacidad para llevar a cabo decisiones que implementen una mayor integración dependa de la voluntad y cooperación directa de los Estados Miembros en un marco opaco, desde el punto de vista de transparencia democrática. De ello se desprende una “dualidad” estado/UE que deben sobrellevar los responsables nacionales que a la vez que negocian, impulsan reformas e intentan imponer sus concepciones de soberanía estatal e intereses nacionales, deben actuar como dirigentes de la UE. Algo que se ha convertido cada vez más difícil debido a las tensiones existentes entre las dinámicas integracionistas y las intergubernamentalistas originadas por el advenimiento de un “divorcio ideológico europeo”, acaecido a raíz de la crisis de deuda y del sistema financiero europeo.
El cómo salir de la crisis y la divergencia de respuestas por parte de los EM constituyen una fractura ideológica de consecuencias imprevisibles. LLuis Orriols apunta que si existe algún tipo de consenso entre los ciudadanos europeos es, precisamente, en que “existe una creciente desconfianza hacia las instituciones europeas”. El “divorcio de las opiniones públicas” para solucionar la crisis, asegura Orriols, genera que cada país presione sobre las instituciones nacionales para que lleven políticas divergentes, cosa que pone en cuestión la viabilidad del proyecto europeo. Tal y como argumenta Sonia Alonso la crisis y el comportamiento de los diferentes países de la Unión derivado de ésta han generado un nuevo cleavage que superpone las tensiones territoriales con las económicas. Realiza tres clasificaciones. La Europa del Sur (Chipre, Grecia, Italia, Portugal y España), la Pro-austeridad (Alemania, Finlandia, Países Bajos y Austria) y la del Norte fuera del Euro (Suecia, Dinamarca y UK). “Los acreedores están en la Europa del Norte y los deudores están en la del Sur, y los intereses económicos de ambos están en total desacuerdo”, afirma Alonso.
A pesar de la pérdida de confianza en las instituciones políticas, en base a comparativas y el análisis de datos de varios eurobarómetros, Silvia Merler matiza, “hay más confianza en las instituciones europeas que en las nacionales”. La divergencia de políticas nacionales y sus presiones en el seno de las instituciones europeas expuestas por Orriols encuentra su explicación en el estudio realizado por Merler. Después de la crisis, los países de la Europa del Sur continúan confiando más en las instituciones europeas que en las nacionales debido a una triple crisis (de liderazgo, de confianza en las élites y en las instituciones políticas domésticas). Sin embargo los países de la Europa del Norte, si antes de la crisis otorgaban el mismo nivel de confianza tanto en instituciones nacionales como europeas, después de la crisis su confianza en las instituciones europeas cae por debajo de las nacionales. Silvia Alonso cree poder dar una explicación a este viraje en el hecho que “los gobiernos de la eurozona están llevando a cabo políticas de austeridad económica” que son vistas por los ciudadanos de la Europa del Norte como una salvaguardia de sus intereses como acreedores-contribuyentes.
Un tándem que pedalea en direcciones opuestas
Teniendo en cuenta el gran papel que juegan los Estados Miembros en la toma de decisiones (Comisión, Consejo de Ministros, Parlamento Europeo), pero sobre todo su rol preponderante en la integración europea (Consejo Europeo), y el divorcio ideológico palpable en el seno de la Unión, las perspectivas no parecen nada halagüeñas. Los peores presagios se traducen en la imposibilidad, según Silvia Merler de reeditar el tándem franco-alemán, como motor del proceso de integración. Mientras Francia continúa teniendo unos niveles de confianza más altos en la Comisión que en sus propias instituciones nacionales, Alemania ha visto como su confianza en su gobierno federal ha aumentado. Pero lo más preocupante es que la confianza germana en el gobierno nacional ha superado a la de la Comisión. Son dos ciclistas que pedalean en direcciones diferentes montados en una bicicleta-tándem.
Son muchas las presiones, sobre todo por parte de los EM del norte que solicitan una mayor cooperación directa a través de la Comisión. Y las tensiones entre instituciones europeas no se han hecho esperar. En 2013, tras varias reuniones de la Comisión y del Consejo, se aprobó un presupuesto para el periodo 2013-2020 que por primera vez era inferior al anterior, informa Nacho Segurado. Ese acuerdo fue rechazado semanas después por el pleno del Parlamento mediante su derecho a veto. Se tildó la decisión de oscurantista, y la eurocámara devolvió el texto al Consejo para que fuera revisado. Tan sólo una muestra de que el poder fáctico de la Unión Europea todavía recae en las decisiones personalísimas de los representantes de los EM y de los acuerdos tomados entre ellos en reuniones restrictivas. Pero ahora con un acicate más perverso, los representantes europeos están divididos, atienden a los intereses nacionales que se alinean en dos grandes bandos “los vencidos por la crisis, y los vencedores”.
BIBILIOGRAFÍA REFERENCIADA:
Lluis Orriols, “El divorcio ideológico de Europa, Piedras de Papel: http://www.eldiario.es/piedrasdepapel/gran-divorcio-ideologico-Europa_6_142145798.html
Silvia Merler, “Is there a path to political union? (Bruegel): http://bruegel.org/2014/08/is-there-a-path-to-political-union/
Sonia Alonso, “The growing economic and ideological breach between northern and Southern EU countries is pishing Europe towhards a perfect storm (LSE Blogs): http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2013/07/22/the-growing-economic-and-ideological-breach-between-northern-and-southern-eu-countries-is-pushing-europe-towards-a-perfect-storm/
http://www.20minutos.es/noticia/1834001/0/union-europea/parlamento-comision/pugnas/
http://es.gizmodo.com/que-es-el-escandalo-de-emisiones-de-volkswagen-y-por-qu-1732282541
http://www.ocu.org/coches/coches/noticias/lo-que-han-estado-contaminando-los-volkswagen
http://economia.elpais.com/economia/2016/04/22/actualidad/1461336538_848468.html
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