Parlament de Catalunya. Diego Sánchez

La inestabilidad del sistema de financiación español tiene su origen en el propio diseño de descentralización de España. Dice Sandra León, que simplemente se trata de un juego en el que tanto “gobiernos regionales, como central actúan de forma racional”. Dicho juego, de forma muy esquemática, consiste en la renegociación periódica del sistema de financiación en base a las presiones de los gobiernos regionales hacia el Estado, para conseguir mayores transferencias, y en el que el gobierno central, no pueda oponerse a las demandas (en función del peso político de cada CCAA) en vista al costo electoral que eso podría suponer, y en el que todas las CCAA siempre ganan, mientras que el que ve cómo se adelgaza su presupuesto es el propio Estado. La inestabilidad que genera el modo cómo se ha realizado la descentralización en nuestro país genera una serie de incentivos por los cuales la renegociación fiscal parece ser siempre el comodín. Esos incentivos surgen a partir de algunos elementos que caracterizan al aludido proceso descentralizador. Estos son: la desigual autonomía fiscal entre las CCAA (diferencias entre el régimen foral y el común), Las asimetrías derivadas del desequilibrio entre las competencias sobre el gasto y los ingresos de cada región dentro del régimen común (hay regiones más ricas y otras más pobres, y todas dependen en exceso de las transferencias para financiarse), y una configuración excesivamente abierta y cambiante de la distribución del poder entre las administraciones, debido al progresivo proceso de transferencias de competencias. (León, 2009:59)

En respuesta a la segunda parte de la pregunta, para entender que el proceso de reforma siempre dejará una puerta abierta a nuevas renegociaciones, creo que es conveniente empezar por analizar brevemente el comportamiento “racional” del gobierno central. Debido al peculiar proceso de descentralización (que podríamos decir que todavía no ha terminado) el Estado, como consecuencia de su sesgo cortoplacista, cuenta con grandes incentivos para acceder a renegociar/reformar el sistema de financiación de nuevo. Eso, a pesar de que lo ideal sería utilizar un sistema que tuviera en cuenta únicamente aspectos técnicos y que fuera estable y perdurara en el tiempo. Aún así, el Estado no puede obviar aspectos políticos inherentes al peso específico de cada región. Debido a que la gran mayoría de las regiones dependen en gran medida de las transferencias del Estado, el gobierno central no quiere dejar de utilizar las transferencias como medio para conseguir apoyo electoral. Esta es la primera de las claves: el Estado se guarda la baza de utilizar las transferencias con fines electoralistas.

La segunda de las claves tiene que ver con algo que ya he anunciado: la excesiva dependencia de las regiones a las transferencias centrales. Eso se enlaza con un proceso de traspaso de competencias (como Sanidad o Educación) que no ha ido acompañado por la descentralización de los impuestos. La tercera de las claves está relacionada con el inacabado proceso de descentralización de competencias (goteo de competencias). Como quiera que con el paso del tiempo las regiones han ido adquiriendo nuevas competencias para las que no contaban con instrumentos propios para financiarlas (y por lo tanto seguir dependiendo más si cabe de las transferencias centrales), eso ha dado pie a la existencia de el imaginario compartido por las regiones de que «siempre hay una oportunidad para volver a renegociar la financiación».

En este punto llegamos a la cuarta de las claves: las CCAA actúan de forma racional, como lo hace el gobierno, al creer (y comportarse en función de eso) que la mejor manera de aumentar los recursos es presionando al Estado para obtener mayores transferencias. Esta idea nace del hecho que cualquier otro mecanismo para obtener más financiación, por parte de los gobiernos regionales, constituye un mayor coste electoral u económico. Ya que la transferencia de competencias, como hemos visto, no ha ido acompañada de la descentralización de los impuestos, las CCAA podrían optar por: poner más impuestos propios a su población (medida que no es demasiado popular entre los electores), o endeudarse (algo que con la Ley de Estabilidad Presupuestaria parece no tener mucho recorrido). Así pues, lo que genera menos costes, a cambio de mayores recursos, es pedir una renegociación del sistema de financiación, para los gobiernos autonómicos, ya que sólo se negocia de forma bilateral con el Estado. (León, 2009:80)

Bibliografía referenciada:

Sandra Leon. ¿Por qué el sistema de financiación autonómica es inestable?, REIS, 128.